PROPOZYCJA UPROSZCZEŃ

Określenie skutków prawnych złożenia przez stronę skanu dokumentu papierowego

PODSTAWY PRAWNE

Składanie wniosków i załączników w formie elektronicznej przewidują ponadto:

1. Ustawa z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2001 r., nr 130, poz. 1450 z późn. zm..) zwana dalej ustawą o podpisie elektronicznym;
2. Dyrektywa 2006/ 123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym, zwana dalej dyrektywą usługową;
3. Ustawa z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r., nr 106, poz. 622), zwana dalej ustawą o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców;
4. Ustawa z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2002 r.,  nr 144 poz. 1204 z póżn. zm.), zwana dalej ustawą o świadczeniu usług droga elektroniczną;
5. Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t. j. Dz. U. z 2005 nr 64, poz. 565 z późn. zm.), zwana dalej ustawą o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne;
6. Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz. U. Nr 167, poz. 1131), zwana dalej ustawą o dowodach osobistych;
7. Projekt rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów
   i kopii dokumentów elektronicznych – wersja z dnia 31 maja 2011 r.
8. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), zwana dalej K.p.a.;

Pomocniczo:
9. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zwana dalej ustawą Prawo budowlane;
10. Ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159 ze zm.), zwana dalej ustawą Prawo pocztowe.

ANALIZA PROBLEMU

Celem procesu elektronizacji procedur administracyjnych jest ich uproszczenie i usprawnienie. By cele te zostały osiągnięte należy zapewnić odpowiednią organizację elektronicznego systemu wymiany dokumentów. Jednym z naczelnych założeń elektronicznego systemu wymiany dokumentów w postępowaniu administracyjnym jest jego autonomiczność, rozumiana jako jak najszersze umożliwienie przeprowadzenia procedur w pełni elektronicznych, to jest bez konieczności czasochłonnego i kosztownego dosyłania dokumentów w tradycyjnej formie papierowej.

W toku ostatnich nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego poczyniono istotne kroki w celu udostępnienia stronie (wnioskodawcy) instrumentów pozwalających na skuteczne i proste złożenie wniosku w formie elektronicznej (ustawą z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 40. poz. 230). Jednocześnie usprawniono także zasady doręczeń elektronicznych. Wszystko to otworzyło drogę do rozwoju w pełni elektronicznej wymiany dokumentów zarówno do jak i od organu administracji publicznej.

Budowa elektronicznego systemu wymiany dokumentów w postępowaniu administracyjnym nie może jednak być projektowana w oderwaniu od aktualnych uwarunkowań, a zwłaszcza faktu, że przytłaczająca większość procedur nadal prowadzona jest w tradycyjnych formach papierowych. Należy zatem wypracować mechanizmy umożliwiające przejście do elektronicznego systemu wymiany dokumentów - i to służące nie tylko organom administracji, ale także stronom.

Wymóg przedłożenia oryginału dokumentu, lub odpisu lub wypisu dokumentu jest warunkiem wejściowym w wielu analizowanych procedurach administracyjnych w ramach projektu UEPA. Należy zwrócić uwagę, że w części procedur administracyjnych wnioskodawca powinien dołączyć do wniosku nawet kilka lub kilkanaście załączników.

Aktualnie istotnym problemem jest jednak fakt, że strony uprawnione do złożenia wniosku legitymują się najczęściej dokumentacją papierową (w oryginale, poświadczoną), którą uzyskały w innych postępowaniach. Obowiązujące przepisy nie przewidują jednak żadnego mechanizmu pozwalającego stronie „wprowadzić” tą dokumentację w elektroniczne kanały komunikacji z organem. To z kolei zmusza strony do wysyłania dokumentacji w tradycyjnej formie papierowej.

Tymczasem w obrocie prywatnym, a także w procedurach niejurysdykcyjnych, z powodzeniem korzysta się z technicznych możliwości skanowania wymaganych dokumentów i ich przesłania drogą elektroniczną. Jest to tym bardziej powszechne, że stworzenie wysokiej jakości, wiernej kopii elektronicznej dokumentu nie rodzi współcześnie żadnego problemu.

Mając to wszystko na względzie należy zaproponować wprowadzenie regulacji, które w przypadkach nie budzących uzasadnionych wątpliwości, pozwolą organowi procedowanie w oparciu o dokumenty  złożone w formie skanowanej kopii. Przyczyni się to do znacznego przyspieszenia, ułatwienia i zmniejszenia kosztów realizacji procedur administracyjnych zarówno po stronie wnioskodawcy jak i organu. Proponowane uproszczenie stanowić może rozwiązanie przełomowe dla wnioskodawców, tym bardziej, że w aktualnym stanie prawnym  są oni w zasadzie całkowicie pozbawieni możliwości posłużenia się będącymi w ich posiadaniu dokumentami papierowymi za pośrednictwem elektronicznych kanałów komunikacji.

W tym miejscu warto też wskazać, że w motywach dyrektywy usługowej jedną z podstawowych trudności, napotykanych w szcze­gólności przez małych i średnich przedsiębiorców (dalej: „MŚP”), przy podejmowaniu i prowadzeniu działalności usługowej wymienia się złożoność, długotrwałość i nie­pewność prawną procedur administracyjnych. Propozycja elektronizacji realizuje postanowienia dyrektywy usługowej, która ma na celu m. in. wyeliminowanie opóźnień, kosztów i skutków zniechęcających do prowadzenia działalności, które wynikają na przykład ze zbędnych lub nadmiernie złożonych i uciążliwych procedur, ich powielania, biuro­kracji związanej z przedkładaniem dokumentów (pkt 42 Preambuły). Ponadto w celu uproszczenia procedur administracyjnych, nie powinno się nakładać ogólnych wymogów formalnych, takich jak wymóg przedłożenia oryginalnych dokumen­tów, poświadczonych kopii lub tłumaczeń przysięgłych, chyba, że jest to obiektywnie uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, takim jak ochrona pracowników, zdrowia publicznego, ochrona środowiska naturalnego lub konsumentów (pkt 47 Preambuły). W punkcie 52 Preambuły wskazuje się na konieczność stworzenia w nieodległej przyszłości, elektronicznych sposobów realizacji procedur i dopełnienia formalności, ponieważ  jest to niezmiernie ważne dla uproszczenia procedur administracyjnych w zakresie działalności usługowej, z korzyścią dla usługodawców, usługobiorców oraz właściwych organów.

Ponadto należy uwzględnić, iż zgodnie z Celem nr 3 w obszarze Gospodarka  przedstawionym w Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013 przygotowanego przez MSWiA, zakładającym zwiększenie konkurencyjności i innowacyjności polskich przedsiębiorstw poprzez stworzenie warunków do pełniejszego wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Osiągnięcie takiego rozwiązania jest możliwe poprzez m. in.

1. likwidację barier prawnych utrudniających wykorzystanie elektronicznych środków komunikacji w kontaktach między przedsiębiorstwami oraz przedsiębiorstwami i administracją publiczną,
2. minimalizację konieczności kontaktów bezpośrednich przedsiębiorców z urzędami przez zastosowanie rozwiązań informatycznych i udostępnianie usług i informacji niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej w formie elektronicznej,
3. stymulację wykorzystania technologii informacyjnych w obrocie gospodarczym w celu umożliwienia przesyłania dokumentów, w tym także dokumentów finansowych (e-faktury), pomiędzy podmiotami gospodarczymi i administracją,
4. wprowadzenie obowiązku dokonywania rozliczeń w formie elektronicznej w obrocie pomiędzy podmiotami gospodarczymi i administracją.

Wobec powyższego należy zwrócić uwagę, iż wprowadzanie instrumentów prawnych pozwalających na przeprowadzenie w pełni elektronicznego przebiegu procedur administracyjnych jest jak najbardziej uzasadnione.

ANALIZA STANU OBECNEGO

W aktualnym stanie prawnym podmiot legitymujący się oryginalnymi dokumentami w formie papierowej (lub ich poświadczonymi odpisami albo wypisami) nie ma prawnej możliwości skutecznego posłużenia się nimi za pomocą elektronicznych kanałów komunikacji. Jedynym technicznym sposobem wprowadzenia postaci dokumentu papierowego do obiegu elektronicznego jest jego zeskanowanie. Nie może jednak budzić wątpliwości, że skan dokumentu składany jako załącznik do wniosku w procedurach administracyjnych posiada de lege status jedynie kopii oryginału dokumentu papierowego (albo jego papierowego poświadczonego odpisu lub wypisu).

Aktualnie jedynym przepisem stanowiącym o wadze prawnej odpisów dokumentów przedkładanych w postępowaniu administracyjnym jest art. 76a K.p.a.. W myśl tego przepisu zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym (§ 2). Zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym ma charakter dokumentu urzędowego (§ 3). Jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, organ administracji publicznej może zażądać od strony składającej odpis dokumentu przedłożenia go w oryginale (§ 4).

Z treści powołanego wyżej przepisu wynika, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie jest obligowany do gromadzenia dokumentacji w określonej przez prawo formie, a więc w oryginale lub odpisie poświadczonym przez notariusza lub profesjonalnego pełnomocnika. Według aktualnie obowiązującego prawa nie jest uprawnione poświadczanie dokumentów przez organ administracji prowadzący postępowanie (niezgodne z art. 76a § 2 k.p.a  - art. 76 k.p.a. w zw. z art. 76a § 1 k.p.a).

W świetle powyższego przedsiębiorca - wnioskodawca składając określoną dokumentację do organu, stanowiącą załączniki do złożonego wniosku powinien je dołączyć w oryginale bądź przedłożyć kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem. Przy czym uwierzytelnienie dokumentu może nastąpić wyłącznie przez organ, który wydał/wytworzył dany dokument, notariusza, bądź - w sytuacji, gdy strona działa przez profesjonalnego pełnomocnika - przez takiego pełnomocnika.

Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, że w obowiązującym stanie prawnym przedsiębiorca - chcący skorzystać z elektronicznych kanałów komunikacji - nie może uczynić użytku z posiadanych przez niego papierowych dokumentów pochodzących od organów administracji publicznej lub podmiotów, o których mowa w art. 76 § 2 K.p.a. Nie ma bowiem prawnych możliwości sporządzenia ich elektronicznej, poświadczonej kopii. Złożenie takich dokumentów jest możliwe jedynie wtedy, gdy zostały one już wydane przez organy (lub podmioty, o których mowa w art. 76 § 2 K.p.a.) w formie elektronicznej z podpisem elektronicznym lub podpisem osobistym (zob. art. 107 § 1, 109 § 1, 124 § 1, art. 125 § 1, art. 217 § 4 K.p.a.).

OGÓLNY SPOSÓB OSIĄGNIĘCIA UPROSZCZENIA

Uregulowania ustawowego wymaga wprowadzenie - pod określonymi warunkami - możliwości uznawania elektronicznych skanów dokumentów papierowych oraz stwierdzenia ich autentyczności i niezaprzeczalności przez właściwe organy realizujące daną procedurę administracyjną oraz doprecyzowanie obowiązków przedsiębiorców - wnioskodawców dotyczących formy przygotowania i przesłania skanów dokumentu oraz ich uwierzytelnienia.

Proponowane uproszczenie skonstruowane jest na bazie pojawiających się, koniecznych w aktualnych realiach obrotu prawnego, tendencjach do usuwania zbędnych tzw. barier administracyjnych. Propozycja opiera się na założeniach podobnych do założeń przyjętych jako podstawa rozwiązania wprowadzonego w art. 220 par. 1 pkt 2 lit. d K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 20011 r. Nr 106, poz. 622). We wskazanej nowelizacji ustawodawca dopuszcza odstępstwo od wymogu żądania zaświadczenia w sytuacji, gdy określone fakty lub stan prawny wynikają z "dokumentu urzędowego przedstawionego do wglądu".

W pewnym uproszczeniu można przyjąć, że nadesłanie na elektroniczną skrzynkę podawczą organu wysokiej jakości skanu dokumentu jest formą quasi "okazania" dokumentu.

Oczywiście nadesłanie skanu dokumentu nie daje takich gwarancji weryfikacji jego autentyczności jak złożenie go w formie papierowej w oryginale albo papierowym poświadczonym odpisie.

Z tych przyczyn proponuje się uproszczenie polegające na umożliwieniu organowi procedowanie na podstawie skanu papierowego oryginału dokumentu (poświadczonego odpisu lub wypisu). Jednakże w przypadku wystąpienia jakichkolwiek wątpliwości organ nadal będzie uprawniony do żądania złożenia dokumentu papierowego w oryginale.

Propozycja nie ma zatem na celu odbierania organom kompetencji do zbierania i weryfikacji dokumentów, ale odwrotnie - przyznania organom prawa do posłużenia się kopiami elektronicznymi dokumentu urzędowego i to tylko i wyłącznie w przypadkach, gdy nie ma żadnych wątpliwości, co do tego, że kopia (skan) wiernie odwzorowuje papierowy oryginał dokumentu (jego papierowy poświadczony odpis).

W tym miejscu warto zasygnalizować, że w podobnym kierunku - jak proponowane uproszczenie - zmierzają zmiany dotyczące elektronicznych form czynności w innych dziedzinach prawa. Zgodnie z projektem nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania cywilnego przygotowywanego przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego, który wejdzie w życie pod koniec roku (nowelizacja przepisów, wzorowana na rozwiązaniach niemieckich, jest na ostatnim etapie prac w Ministerstwie Sprawiedliwości, po czym trafi do Sejmu i najprawdopodobniej będzie uchwalona do końca 2011 roku) skany dokumentów i wiadomości e-mail będą miały moc dokumentów papierowych wówczas, gdy będzie można odczytać ich treść oraz adresata. Planowane są znaczne zmiany liberalizujące definicję dokumentu oraz ustanawiające nowej formy jego sporządzania. Dokumentem będzie definiowany jako "nośnik informacji umożliwiający jej odtworzenie". Nie będzie miała znaczenia technologia. Jego treść może zostać dowolnie utrwalona: znakami graficznymi, dźwiękiem, skanem czy zdjęciem na dowolnym nośniku, i za pomocą dowolnych środków: pióra, komputera, a nawet telefonu komórkowego. Przewidywana jest jednak granica tej swobody - sposób utrwalenia informacji musi umożliwiać jej zachowanie i odtworzenie. Dla czynności prawnej wystarczy złożenie oświadczenia w sposób umożliwiający ustalenie osoby składającego. Zmiany dotyczą też procedury cywilnej w obszarze, której, wypracowane zostaną narzędzia weryfikacji elektronicznych dokumentów.

KATEGORIA UPROSZCZENIA – PRAWNA

De lege lata (według obowiązującego prawa)

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego jest aktem, który w okresie ostatnich lat był stopniowo dostosowywany do postępowania prowadzonego w formie elektronicznej. Na uwagę zasługują chociażby takie przepisy, jak:

-  art. 61 § 3a K.p.a. dodany ustawą o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, który stanowi, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej oraz

- art. 63 § 1, 3a i 4 K.p.a. zmieniony ustawą o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw stanowiące, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 1). Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno:

1)  być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz

2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru (§ 3a).

Nadto w myśl art. 63 § 4 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. W przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny.

Regulacje dotyczące stosowanie elektronicznych form czynności w postępowaniu administracyjnym znajdują się dodatkowo w ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Zdefiniowano tam podstawowy instrument odbioru podań - elektroniczną skrzynkę podawczą (dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego - art. 3 pkt 17 ustawy) oraz mechanizmy identyfikacji użytkowników:

- poprzez zastosowanie kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych
w ustawie o podpisie elektronicznym,  - profilu zaufanego ePUAP;

- od 1 lipca 2011 r. - certyfikatu podpisu osobistego przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie o dowodach osobistych.

Zapewnienie pełnej sprawności elektronicznego obiegu dokumentów w postępowaniu administracyjnym wymaga oczywiście, aby regulacje dotyczące tworzenia i składania takich dokumentów były kompletne w aspekcie funkcjonalnym. Chodzi o to, by niezbędny dokument elektroniczny mogła wytworzyć nie tylko strona i złożyć go do organu administracji, ale także by całe postępowanie, w tym jego wynik - mogły być prowadzone w formach elektronicznych.

Istotny postęp w powyższym zakresie dokonano nowelizacją dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw. Oprócz istotnej zmiany art. 63 K.p.a. (co wskazano już wyżej) ustawą tą zmieniono bowiem także formułę art. 14 K.p.a., który dotychczas stanowił, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej, na formułę, iż „sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej”, nakazano obligatoryjne doręczanie dokumentów w formie elektronicznej w sytuacjach, gdy strona lub inny uczestnik postępowania tego zażąda (art. 39¹ K.p.a.), określono sposób potwierdzania doręczenia dokumentu elektronicznego (art. 46 § 4 K.p.a.), sposób jego złożenia wywołujący skutki prawne (art. 57 § 5 pkt 1 K.p.a.), a także - co istotne - przewidziano wprost możliwość podpisywania i doręczania decyzji oraz postanowień w formie elektronicznej (art. 107 § 1, 109 § 1, 124 § 1, art. 125 § 1 K.p.a.). Dodano także możliwość wydania na żądanie wnioskodawcy elektronicznej formy zaświadczenia opatrzonego bezpiecznym podpisem (art. 217 § 4 K.p.a.) oraz umożliwiono także elektroniczne załatwienie skarg (art. 238 § 1 K.p.a.).

W przepisach przejściowych ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych, która wejdzie w życie z dniem 1 lipca 2011 r. wprowadzono natomiast zmiany art. 54 § 2, art. 107 § 1, art. 124 § 1, art. 217 § 4 i art. 238 § 1 K.p.a., dodając możliwość podpisywania elektronicznego decyzji, postanowień, wezwań, zaświadczeń i aktów załatwiających skargi i wnioski podpisem osobistym, danymi w postaci elektronicznej złożonymi za pomocą danych służących do składania podpisu osobistego zawartych w ważnym dowodzie osobistym (art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r.).

Przedstawione przepisy dotyczące elektronicznego postępowania administracyjnego nie budzą zastrzeżeń, jeśli chodzi o zupełność regulacji procesowej. Zapewniono bowiem możliwość elektronicznego składania podań, udostępniania pism, kierowania wezwań, wydawania zaświadczeń oraz doręczenia aktów administracyjnych (szczegółowe przepisy wykonawcze dotyczące doręczeń oparte na art. 16 ust. 3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne są aktualnie w przygotowaniu, zob. projekt rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych - dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej na witrynach internetowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji).

Zauważyć należy jednak, że wprowadzone prawa i obowiązki uczestników postępowania elektronicznego są w pełni skorelowane tylko, jeśli chodzi o czynności przyszłe. Uczestnik postępowania zamierzający skorzystać z formy elektronicznej wniosku wszczynającego postępowanie ma możliwość stworzenia tego wniosku, a także uzyskania i załączenia do niego wymaganej dokumentacji w formie elektronicznej (np. uzyskanie innych decyzji albo zaświadczeń w formie elektronicznej). Istotne luki regulacji ujawnią się, gdy strona zamierza złożyć wniosek w formie elektronicznej, jednakże legitymuje się jedynie oryginałem decyzji, postanowienia, zaświadczenia albo innego dokumentu wymaganego w danym postępowaniu administracyjnym w zwykłej formie papierowej. Opierając się na przyjętej w art. 63 K.p.a. zasadzie ograniczonego formalizmu należałoby przyjąć, że strona może w takim przypadku złożyć dokument w formie elektronicznej w postaci skanu dokumentu pisemnego (oryginału, pisemnego odpisu, wypisu) dołączając ten skan do składanego przez siebie i uwierzytelnionego elektronicznie wniosku. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że de lege lata skan dokumentu np. w formie dokumentu PDF  (albo w innych formatach plików dopuszczonych w nie obowiązującym już rozporządzeniu z dnia 11 października 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych, Dz.U. Nr 212, poz. 1766, a także uznanych w projekcie nowego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych - zob. § 43 i Załącznik do projektu rozporządzenia) jest kopią dokumentu pisemnego, a nie jego poświadczonym odpisem. Zachodzi zatem istotna wątpliwość co do tego jak należy traktować skan papierowego dokumentu (odpisu decyzji, postanowienia, zaświadczenia, wypisu, wyrysu) składany przez stronę jako załącznik do elektronicznego podania oraz czy złożenie takiego skanu może wywoływać skutki prawne jak złożenie dokumentu w formie papierowej.

Wydaje się, że biorąc pod uwagę aktualne brzmienie wielu regulacji prawa materialnego wymagających złożenia przez wnioskodawcę wymaganej dokumentacji pochodzącej od innego organu administracji publicznej (np. decyzję o warunkach zabudowy w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę - zob. art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane) przesłanie do organu takiej dokumentacji jedynie w postaci skanu jako załącznika do wniosku elektronicznego może okazać się niewystarczające. Posłużenie się przez ustawodawcę formułą, iż do „wniosku wnioskodawca załącza decyzję, zaświadczenie...” należy rozumieć w ten sposób, że wnioskodawca jest obowiązany załączyć oryginalny albo poświadczony egzemplarz wymaganego dokumentu (w przypadku, gdy ustawodawca zezwala na posłużenie się jedynie kopią, wskazuje to wprost - zob. art. 57 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. Nr 80. poz. 717 ze zm., art. 7 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym, Dz.U. z 2011 r. Nr 41, poz. 213; art. 82b ust. 1 pkt 2 lit. a-c Prawa budowlanego).

Powyższe oznacza, że strona zamierzająca skorzystać z elektronicznej formy wszczęcia postępowania administracyjnego może napotkać poważne przeszkody, gdy zechce posłużyć się będącymi w jej posiadaniu oryginalnymi dokumentami (poświadczonymi odpisami, wypisami) w zwykłej formie papierowej. Będzie bowiem z reguły zobowiązana do ich fizycznego doręczenia do organu. To z kolei zaprzecza istocie postępowania elektronicznego, które w założeniu w całości ma być prowadzone za pomocą elektronicznych środków komunikacji.

De lege ferenda ( według postulowanego prawa)

Mając to na uwadze należy rozważyć wprowadzenie regulacji, która umożliwi stronie (albo innemu podmiotowi dokonującemu w formie elektronicznej czynności przed organem administracji) posłużenie się będącymi w jej posiadaniu dokumentami papierowymi przez elektroniczny kanał komunikacji. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego wymagają załączenia do wniosku oryginału innego dokumentu.

Aktualnie projektowane przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych wprost przewidują, że do pism wnoszonych za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej mogą być dodawane załączniki w formatach danych uwzględniających przepisy wykonawcze wydane na postawie art. 18 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a do czasu wydania tych przepisów, przewidziane w załączniku do rozporządzenia (zob. § 17 ust. 2 i § 43 projektu rozporządzenia). Projektowane obecnie przepisy wykonawcze dotyczące trybu doręczeń dokonywanych na elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej nie regulują jednak jak należy potraktować elektroniczny załącznik, a zwłaszcza nie określają czy jego złożenie może być traktowane na równi ze złożeniem oryginalnego (poświadczonego odpisu) dokumentu w formie papierowej.

Uniwersalna regulacja dotycząca statusu załącznika w postaci skanu oryginału papierowego dokumentu (poświadczonego odpisu, wypisu) powinna znaleźć się w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada ograniczonego formalizmu pozwala na dodanie do art. 63 K.p.a. następującego przepisu:

Art. 63 § 3b „Wnoszący podanie w formie dokumentu elektronicznego może załączyć do niego załączniki zapisane w formatach danych i w sposób uwzględniający przepisy szczególne wydane w oparciu o art. 16 ust. 3 i art. 18 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Przedłożenie wraz z podaniem załączników będących elektronicznymi kopiami oryginalnych papierowych dokumentów albo ich poświadczonych odpisów lub wypisów wywołuje skutki prawne jak złożenie dokumentu w formie papierowej, jeżeli organ uzna, że elektroniczna kopia w pełni i w sposób nie budzący wątpliwości odwzorowuje postać kopiowanego dokumentu papierowego. Jednakże organ administracji publicznej w każdym przypadku może wezwać wnoszącego podanie do dostarczenia dokumentu w formie papierowej, gdy przedłożona elektroniczna kopia nie pozwala na weryfikację jego autentyczności lub integralności albo jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy”.

Propozycja wprowadzenia powyższej regulacji jest także uzasadniona faktem, że aktualnie również przepisy zawarte w ustawach szczególnych nie określają trybu i skutków wnoszenia załączników do podań (wniosków) w formie elektronicznej. Jedynym wyjątkiem jest ustawa Prawo pocztowe, w której w art. 9 ust. 3 wprowadzono możliwość złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności pocztowej wraz załącznikami sporządzonymi w formie elektronicznej.

ANALIZA SKUTKÓW WPROWADZENIA UPROSZCZENIA

Postępujący proces elektronizacji procedur administracji publicznej musi uwzględniać realia obrotu prawnego, a zwłaszcza fakt, że jeszcze przez wiele lat większość postępowań prowadzonych będzie tradycyjnych w formach papierowych (nieelektronicznych). Koncentrując się na procesie elektronizacji procedur nie można zatem utracić z pola widzenia wzajemnych relacji pomiędzy formami elektronicznymi i papierowymi, a zwłaszcza problemów związanych z posługiwaniem się uzyskaną dokumentacją w formie papierowej w postępowaniu elektronicznym.

Sformułowana wyżej propozycja uproszczenia ma na celu umożliwienie wnoszącemu elektroniczne podanie do organu administracji publicznej posłużenie się posiadaną dokumentacją papierową w formie kopii elektronicznych (skanów) ze skutkami prawnymi na równi ze złożeniem tej dokumentacji w oryginale. Takie rozwiązanie znacznie uprości postępowanie, gdyż z jednej strony zwolni uczestnika postępowania od obowiązku dosyłania wymaganego załącznika w formie papierowej, a z drugiej strony pozwoli organowi administracji publicznej na posłużenie się elektroniczną kopią jak dokumentem urzędowym (o ile oczywiście na podstawie kopii elektronicznej nie nasuwają się wątpliwości co do autentyczności lub integralności papierowego dokumentu źródłowego).

POWRÓT DO FORMULARZA DPU>>

POWRÓT NA GÓRĘ STRONY>>

Kierownik Projektu UEPA:

Marcin Kraska, - Z–ca Kierownika Działu Centrum Elektronicznej Gospodarki, Instytut Logistyki
i Magazynowania z siedzibą w Poznaniu

Ekspert prawny:

Jan Szuma – ekspert prawny

Inni autorzy:

Bogusław Śliwczyński – pełnomocnik Dyrektora ds. Logistyki, Ekspert ds. Uproszczeń, Koordynator obszaru zadaniowego ds. uproszczeń, Instytut Logistyki i Magazynowania z siedzibą w Poznaniu

Marta Matuszewska – Maroń – Kierownik Zespołu zadaniowego ds. uproszczeń, członek Zespołu Prawnego, Instytut Logistyki i Magazynowania z siedzibą w Poznaniu

Lucyna Łuczak, członek Zespołu zadaniowego ds. uproszczeń, członek Zespołu Prawnego, Instytut Logistyki i Magazynowania z siedzibą w Poznaniu